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      汪三貴:如何實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接

      2021年09月30日 09:02   來源:中國經濟網   

        脫貧攻堅與鄉村振興是黨為實現兩個百年戰略目標制定的重要戰略,兩者的邏輯關系體現在以下幾方面:首先,從時間上看,脫貧攻堅短,鄉村振興長;其次,從對象上看,脫貧攻堅主要針對貧困地區,鄉村振興主要針對所有農村區域和農村人口;最后,從目標上看,脫貧攻堅解決絕對貧困問題,鄉村振興緩解相對貧困、縮小收入差距。

        “十四五”期間是從脫貧攻堅到鄉村振興的過渡期,設置過渡期的主要目的是鞏固拓展脫貧攻堅成果。因此,有以下幾點要求:首先,過渡期的底線任務是防止規模性返貧與新增貧困人口出現,要在全國各地建立防返貧監測幫扶機制,通過針對性幫扶實現貧困戶的動態清零,同時建立后評估機制防止扶貧成果出現反復;其次,過渡期要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上進一步拓展提升,不斷提高脫貧人口工作技能與收入水平,使其遠離返貧風險;最后,過渡期要實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接,將脫貧攻堅體制、機制和政策逐步轉向鄉村振興。

        鄉村振興包括“產業振興、生態振興、文化振興、人才振興、組織振興”五個部分,實現這些目標需要多方面的考慮。脫貧攻堅期間在產業發展、生態宜居、教育保障、醫療保障、鄉風文明、體制機制與基層治理等方面的實踐,為鄉村振興的體制機制建設和政策制定提供了許多可借鑒的經驗。

        脫貧攻堅與鄉村振興的邏輯關系

        脫貧攻堅與鄉村振興是黨為實現兩個百年戰略目標制定的重要戰略。

        黨的第一個百年戰略目標是“全面建成小康社會”。與總體小康只要求平均水平達到小康標準不同,全面小康需要考慮每個地區和每個群體,因此消除絕對貧困和區域性整體貧困是全面小康的底線任務。脫貧攻堅以消滅絕對貧困為目標,是為實現黨的第一個百年戰略目標而制定的。

        黨的第二個百年戰略目標是我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。從城鄉關系來看,中國與發達國家還有較大差距。發達國家的城鄉關系具有兩個基本特征:一方面,發達國家的城鄉沒有根本性生活質量差距。以日本為例,其農民人均收入約為30萬元人民幣,高于城鎮居民的人均收入。2020年,中國城鎮居民人均收入為4.83萬元,農村居民人均收入為1.71萬元,前者是后者的2.56倍,雖然相較于2009年的3.11倍有所改善,但差距依舊很大。另一方面,發達國家城鎮化率高,城鄉人口的分布與城鄉創造的GDP相適應,農民與農業創造的GDP相適應。美國有350萬農民,占總人口的1%左右,而農業增加值占GDP的比重為1.2%。中國2019年農業增加值占GDP的7.14%,而農村常住人口占總人口的36%。

        農村是中國全面建成社會主義現代化強國的主要短板,主要表現在城鄉收入差距大、農村人口過多、基礎設施不完善、公共服務質量低、環境衛生差、治理水平低等方面。鄉村振興以實現農業農村現代化為目標,是實現黨的第二個百年戰略目標的關鍵戰略。

        脫貧攻堅與鄉村振興的邏輯關系體現在以下幾個方面:

        首先,從時間上看,脫貧攻堅短,鄉村振興長。脫貧攻堅從2013年開始,到2020年結束,用了8年時間;鄉村振興從2018年開始,計劃到2050年結束,需要32年時間。由此可以看出,鄉村振興勢必是一場更為艱難的持久戰。

        其次,從對象上看,脫貧攻堅主要針對貧困地區,鄉村振興覆蓋所有農村區域和農村人口。脫貧攻堅主要針對貧困地區,包括四個片區、832個貧困縣、12.8萬個貧困村以及部分其他地區的貧困戶;鄉村振興針對所有農村地區和所有農村人口,同時力求推動城鄉融合發展,實現資源雙向流動,覆蓋面遠超前者。

        最后,從目標上看,脫貧攻堅解決絕對貧困問題,鄉村振興緩解相對貧困、縮小收入差距。脫貧攻堅解決基本需求問題,要求貧困人口穩定實現“兩不愁三保障”和穩定增收,確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,消滅區域性整體貧困;鄉村振興要實現農業農村現代化,總體要求是“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富!,標準遠高于前者。

        鞏固拓展脫貧攻堅成果

        中央在脫貧攻堅目標完成之后,將整個“十四五”期間設置為從脫貧攻堅到鄉村振興的過渡期。設置過渡期的主要目的是鞏固拓展脫貧攻堅成果,具體來講有以下要求。

        首先,過渡期的底線任務是防止規模性返貧與新增貧困人口出現。一方面,貧困地區的貧困人口脫貧后仍可能因自然災害風險、市場風險、人身意外等各種風險返貧;另一方面,脫貧攻堅期間未被納入幫扶對象,但收入水平僅略高于貧困戶的邊緣戶也存在因各種因素致貧的可能。

        為防止脫貧不穩定戶與邊緣易致貧戶再度陷入貧困,過渡期還需做好兩方面工作。一是在全國各地建立防返貧監測幫扶機制。中央提出“不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監管”,要求各地因地制宜地解決各類風險導致的返貧問題,通過有針對性的幫扶實現貧困戶的動態清零。二是建立后評估機制。為防止扶貧成果出現反復、避免過渡期返貧現象發生,中央決定,在過渡期由第三方對原貧困縣進行抽樣評估,主要評估內容包括“兩不愁三保障”是否穩固、向鄉村振興調整的政策是否會導致返貧風險、大中型易地搬遷的后扶和社會融入等問題。

        其次,過渡期要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上進一步拓展提升。當前,許多脫貧人口僅僅達到脫貧的最低標準,這也是遭遇風險后容易返貧的主要原因,政府需要在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上進一步以提高這部分人的收入水平、生活標準為目標。以收入為例,目前的脫貧標準是年收入4000元,未來需要努力提高脫貧人口和低收入人口的工作能力,使其年收入穩定增長,達到6000元、7000元乃至上萬元,以此來降低其返貧風險。

        最后,過渡期要實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接。在過渡期,脫貧攻堅體制、機制和政策要逐步轉向鄉村振興,未來要在鄉村振興的框架下發展。未來發展的目標是讓所有人,特別是貧困人口受益,因此,鄉村振興期間的重點問題是如何幫助低收入家庭以及相對貧困人口發展。

        脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接

        鄉村振興包括“產業振興、生態振興、文化振興、人才振興、組織振興”五個部分,實現這些目標需要多方面的考慮。為實現脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接,需要從脫貧攻堅的實踐中找到可借鑒的經驗,以此來更有效地制定鄉村振興的體制機制和政策體系。

        其一,產業發展。完善和調整產業扶貧政策和做好產業布局規劃,是實現脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的關鍵環節。脫貧攻堅期間,各地培育了大批能夠帶動貧困人口增收的產業,并探索不同的利益連接機制。受貧困人口人力資本稟賦的影響,脫貧攻堅的產業扶貧主要依靠發展技術含量較低初級農產品生產和勞動密集型非農產業來幫助貧困人口提高收入。鄉村振興則是通過構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系來提高農業創新力、競爭力和全要素生產率,從而實現由農業大國到農業強國的轉變。

        脫貧攻堅與鄉村振興的產業銜接,一是需要在幫助貧困人口實現產業發展和穩定就業與實現鄉村振興產業做大做強方面找尋合理的平衡,在實現貧困地區產業升級的過程中使貧困人口受益。二是需要做好科學的產業布局規劃,在出臺鼓勵新型經營主體發展產業的同時,充分借鑒產業扶貧的經驗和模式,建立貧困人口和低收入人口可長期受益并有利于能力提高的利益鏈接機制。要避免鄉村振興的產業扶持政策只惠及龍頭企業和能人大戶、違背緩解相對貧困的鄉村振興目標。

        其二,生態宜居。脫貧攻堅在這方面進行了很多探索,一是易地扶貧,易地扶貧搬遷政策對易地扶貧搬遷安置點的布局規劃、搬遷戶社會融入、習慣改變、后扶生計問題做了一系列重大的探索和嘗試,搬遷過程中的成本控制、搬遷方式、土地的處置、基礎設施、公共服務和社區管理等都形成了不同的模式,為鄉村振興提供了良好的政策和經驗借鑒。二是危房改造,脫貧攻堅解決了危房問題,鄉村振興將轉向建設美麗宜居鄉村,政策重點將轉向農村閑置危舊房拆除、村莊合并、污水處理、垃圾清運以及農村旱廁改造等生態和環境宜居方面。

        總書記多次強調“綠水青山就是金山銀山”,生態環境改善也有利于產業發展。一是鄉村旅游,好的生態環境可以通過發展旅游業帶來經濟效益;二是“碳交易”,2030年“碳達峰”、2060年“碳中和”是中國的重大戰略,未來農村的“固碳”作用都能夠通過“碳交易”產生經濟收益。

        其三,教育保障。脫貧攻堅主要關注義務教育階段貧困人口的輟學問題,采取了許多有效的措施來控輟保學,防止貧困家庭的適齡兒童因貧、因厭學、因上學不便等輟學。這些措施完全可以在鄉村振興階段用于非貧困人口,也可以用在非義務教育階段,從而提高整個農村地區各教育階段的入學率和完成率。鄉村振興的工作重點要放在提高學前教育普及率和高中教育入學率上,有條件的地區可將高中教育納入義務教育階段,實行12年免費教育。

        鄉村振興階段僅關注適齡兒童輟學問題是遠遠不夠的,教育質量問題將成為更重要的議題,也面臨更多的挑戰,需要創新性的政策和方式加以解決。農村的教育質量低的關鍵是缺少優秀教師,未來怎么在農村培養優秀教師、留住優秀教師、引進優秀教師,顯然是需要探索的問題。

        其四,醫療保障。脫貧攻堅階段主要關注的是貧困人口的基本醫療保障,政策重點是讓貧困人口看得上病、看得起病。政策措施包括縣、鄉、村三級醫療體系的建設,基本醫療保險和政策性大病保險對貧困人口全覆蓋,提高貧困人口的報銷比例,慢性病補助和簽約服務,大病住院治療實行先診療、后付費和一站式結算等優惠政策。

        鄉村振興階段,部分脫貧攻堅期間對貧困人口的醫療保障政策都可以保留,部分政策可以擴展到全體農村居民,變成普惠性政策;以貧困人口大病、長期慢性病保障制度為藍本,加速建立全民重大疾病和慢性病救助體系,但要防止部分地區出現對貧困人口過度保障和過度醫療等問題的發生,保障水平必須與當地的經濟社會發展相適應,具有財政上的可持續性;醫療衛生部門要重視培養鄉村醫療人才和全科醫生,推進縣鄉村醫共體建設和遠程醫療的普及,大幅度提高基層醫療服務水平。

        其五,鄉風文明。脫貧攻堅期間各地“志智雙扶”的實踐為鄉村振興期間的鄉風文明建設提供了寶貴經驗。具體來講,有“道德銀行”,貧困戶做好事可以在“道德銀行”里面積分,積分可以換東西;有“紅黑榜”,做得好的上紅榜,做得不好的上黑榜;設置幫扶負責人激勵貧困戶參與“干中學”,提高勞動技能。這些激發內生動力的方式可以進一步完善并運用于鄉村振興中。

        其六,體制機制。目前,鄉村振興沿用脫貧攻堅期間“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的工作機制,建立實施鄉村振興戰略領導責任制,明確黨政一把手是鄉村振興的第一責任人,要求省、市、縣、鄉、村五級書記一起抓鄉村振興;建立市縣黨政班子和領導干部推進鄉村振興戰略的實績考核制度;建立第三方評估機制。脫貧攻堅期間,發揮重大作用的東西協作、定點幫扶制度要進一步完善,繼續發揮作用。

        其七,基層方面。脫貧攻堅期間,各地向貧困村派駐第一書記,派駐村工作隊,長期駐村幫扶,干部和與貧困戶結對幫扶,顯著改善了基層治理。鄉村振興涉及所有村莊,不能簡單照搬脫貧攻堅的駐村幫扶方式,具體的駐村方式、駐村人員要求、駐村時間,應充分結合各地的實際情況并進行相應調整。應加強村兩委的建設,提高治理水平,實現鄉村“自治、法治、德治”三治結合的治理目標。

       。ㄖ袊嗣翊髮W國家發展與戰略研究院研究員、中國人民大學中國扶貧研究院院長 汪三貴)

      (責任編輯:馬常艷)

      汪三貴:如何實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接

      2021-09-30 09:02 來源:中國經濟網
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